Tendencias Demográficas Versus Inversión de Recursos

Si se comparan las tendencias demográficas con la asignación de recursos, puede constatarse fácilmente, un importante “desbalance” entre diversos sectores poblacionales, por lo que a futuro, habrá que trabajar intensamente para corregir las discriminaciones existentes.

A – El Desbalance Etario del Bienestar: Tendencias Generales y Específicas

Aunque el tema preocupa desde hace varios años (mirado desde el ángulo de la denominada “justicia intergeneracional”) recientemente, algunos estudios han formulado un fuerte llamado de atención respecto a estos temas, mostrando como el crecimiento económico y las políticas sociales implementadas en las últimas décadas, han impactado favorablemente en todos los sectores poblacionales, pero lo han hecho más entre los adultos y (sobre todo) los adultos mayores, que entre niños, niñas, adolescentes y jóvenes.

El resultado de tales procesos, es que la relación entre la proporción de pobres entre niños y adolescentes por un lado y los adultos por el otro, se ha ampliado todavía más. Al comparar la situación en los últimos 20 años, se constata que si se compara la pobreza en las nuevas generaciones respecto a la población en edades activas, ésta pasó de 1.33 en 1990 a 1.39 en 2000 y a 1.51 en 2010, mientras que si se compara a las nuevas generaciones con la población total, la relación pasa de 1.14 a 1.19 y a 1.26 respectivamente. Con todo, la disparidad más grande se constata al comparar a niños, niñas y adolescentes con adultos mayores, ya que la relación pasa de 1.33 en 1990 a 1.66 en 2000 y a 1.85 en 2010, esto es, casi dos menores de 18 años pobres, por cada adulto mayor en la misma condición en la actualidad, cuando eran poco más de uno en 1990.

Por países, se constata que en tres de ellos (Paraguay, Perú y República Dominicana) esta relación disminuyó levemente en las dos últimas décadas. En contraste, entre 1990 y 2010 el Uruguay pasó de 4,17 niños pobres por cada adulto mayor a poco más de 12 en el 2010, en el Brasil era 1,29 y pasó a 7,45 y en la Argentina pasó de 1,5 a 4,6. A ello habría que agregar que en países como Uruguay y Brasil, la pobreza declina con la edad, mientras que en otros casos, como Colombia y México, la incidencia de la pobreza se concentra en ambos extremos de la distribución etaria.

Las explicaciones más pertinentes sobre estas tendencias generales y estas diferencias entre países, habría que buscarlas en los diferentes sistemas de protección social vigentes, y en los sistemas políticos y sociales existentes. Todo parecería indicar que, en el caso de aquellos países que muestran las mayores (y crecientes) diferencias etarias, rigen sistemas de protección social construidos durante períodos prolongados y con base en presiones corporativas (sindicales y de organizaciones de pensionistas y jubilados) que han tenido eco en los tomadores de decisiones, mientras que lo contrario ocurre en aquellos casos donde tales presiones tienen menos incidencia. En ambos caso, en cambio, puede constatarse la inexistencia de presiones corporativas en beneficio de las nuevas generaciones, lo que explica su mayor exclusión relativa.

B – El Bono Demográfico: Tendencias Generales y Específicas

Si se sigue el razonamiento lógico, lo dicho en la sección anterior descarta que la explicación radique en la importancia relativa de los diferentes grupos poblacionales, en términos demográficos. De hecho, durante buena parte del siglo XX (cuando se construyeron los sistemas de protección social vigentes en la actualidad) fue evidente la predominancia de la población menor de 15 años, conjuntamente con una relevancia relativamente menor de los mayores de 65 años, lo cual contrasta con la asignación de recursos, concentrados en los mayores de 30 años, como veremos en la sección siguiente.

En estas últimas décadas, además, estamos asistiendo a transiciones demográficas de gran relevancia, que indican que la proporción de menores de 15 años está disminuyendo y que la proporción de mayores de 65 años está aumentando, al tiempo que está aumentando la proporción de jóvenes en el conjunto de la población, lo que ha dado en caracterizarse como “bono demográfico”, en la medida que estamos ante la mejor relación posible (desde el punto de vista del desarrollo) entre población activa (mayores de 15 años y menores de 65) y población inactiva (menores de 15 años y mayores de 65).

Dicho de otro modo, tenemos una gran proporción de aportantes a los sistemas de protección social (población activa) en relación a una todavía menor proporción de beneficiarios de tales sistemas (población inactiva), con lo cual, se puede disponer de un amplio conjunto de recursos para financiar políticas sociales que se concentren en las nuevas generaciones (sobre todo en el campo de la educación) y cubrir también las pensiones y jubilaciones que se vayan generando y acumulando, en dimensiones todavía (en estas próximas dos a tres décadas) acotadas.

Pero todo esto se está verificando a ritmos y en dimensiones muy diversas en los diferentes países de la región. Algunos (que han completado lo que se llama “transición demográfica temprana”) como los del Cono Sur, ya han agotado (prácticamente) su bono demográfico, mientras que otros (que están el categoría de la denominada “transición demográfica tardía) como la mayor parte de los países centroamericanos y andinos, todavía contarán con una gran “ventana”, que se cerrará hacia mediados de este siglo. En tanto, los países más grandes y poblados de la región (como Brasil, México y Colombia) están en plena transición demográfica (visible en una reducción significativa de la cantidad de hijos por mujer y en la ampliación de la esperanza de vida) lo que está determinando que estemos ante la mayor generación joven de toda la historia demográfica de América Latina, proceso en el que también entrarán paulatinamente los países ubicados en la transición demográfica “tardía”.

Por todo lo dicho, es evidente que el “bono demográfico” es una gran oportunidad para el desarrollo, siempre y cuando se concreten las inversiones necesarias para preparar a las nuevas generaciones y asegurar -de este modo- su mayor y mejor contribución al desarrollo. De lo contrario, este bono demográfico puede transformarse en un gran problema, en la medida que enfrentaremos una compleja situación caracterizada por amplios conjuntos de jóvenes que no serán atendidos adecuadamente desde las políticas públicas y presionarán (por las vías que tengan a su alcance, sean o no legales) para obtener algún “lugar en el mundo” medianamente adecuado.

C – Hacia la Construcción de Presupuestos Públicos con Perspectiva Generacional

Como dijimos en el comienzo de esta sección, existe un marcado contraste entre relevancia demográfica de las nuevas generaciones, impacto positivo de las políticas públicas en niñez, adolescencia y juventud, y asignación de recursos públicos. Sobre esto último, ya se cuenta con suficiente evidencia, al menos en lo que atañe al gasto público en niñez y adolescencia, contándose también con algunos estudios centrados en el gasto público en juventud.

La revisión de los estudios de gasto público en niñez y adolescencia realizada por CEPAL y UNICEF recientemente (Curcio, Goldschmit y Robba 2012) concluye que “un promedio simple de los datos relevados para el último año disponible de cada país, se ubica en torno al 4,06 % del PIB”. En general, agrega el informe, puede decirse que el gasto público en infancia y adolescencia “muestra un comportamiento ascendente en los países de América Latina, absorbiendo mayores recursos en relación al producto en la comparación de distintos momentos del tiempo relevados”, aunque en algunos casos se verifican reducciones, como en Brasil y Paraguay.

Por sectores, el análisis de los estudios disponibles muestra que la mayor parte del gasto público en infancia y adolescencia se concentra en educación, siguiéndole (en orden de importancia) los gastos en salud. De allí en más, las siguientes áreas prioritarias varían mucho entre países y cuentan con asignaciones de recursos muy bajas. En general, las evaluaciones realizadas indican que “el gasto en educación primaria y en salud es progresivo, mientras que el gasto en seguridad social y pensiones presenta un carácter marcadamente regresivo” (ídem).

Los estudios sobre gasto público en juventud son más escasos. Los pocos estudios disponibles, nos dicen que en los países donde se han realizado algunos esfuerzos por saber algo en esta línea (Brasil, Guatemala, Perú y Uruguay) se invierte entre el 5 y el 15 % del presupuesto nacional, y que la mayor parte de tales inversiones se concentra en educación, a lo que se suma (muy a la distancia) algo en salud y tiempo libre, restando partidas muy limitadas para inserción laboral, prevención de la violencia y construcción de ciudadanía, tres prioridades claras de casi todos los documentos de Política Nacional de Juventud que se han diseñado y aprobado en los últimos años.

El estudio más reciente (ICEFI – UE 2012) estima que Guatemala cuenta con “una inversión diaria para el desarrollo de la juventud equivalente a USD 0.34”, frente a lo cual, “cabe preguntarse ¿qué futuro le está ofreciendo el Estado guatemalteco a las y los jóvenes del país?, ¿en qué medida amplían sus expectativas acerca del porvenir?”. Adicionalmente, el informe destaca que “más de la mitad del gasto público en juventud (el 55 %) está dedicado a la educación”, agregando que “los niveles de concentración del GPJ en dos finalidades pueden aumentar hasta casi un 75 % cuando se agrega la finalidad de la salud, la cual representa el 23.5 % del total del GPJ”. En suma, el informe sostiene que el GPJ es insuficiente, está concentrado y además es frágil, en la medida en que la mayor parte de la recaudación impositiva del Estado está atada a la dinámica económica, con lo cual, cualquier coyuntura de crisis repercute negativamente en dicha inversión.

Todo lo dicho fundamenta, sin dudas, la pertinencia de construir -a futuro- presupuestos públicos con perspectiva generacional (emulando lo que ya se realiza con perspectiva de género).